只審批，不規(guī)劃

　　在能源業(yè)界，劉鐵男給人的印象是，擅于從項(xiàng)目審批的進(jìn)退拿捏之中獲取利益。一位國(guó)家發(fā)改委退休官員透露，劉鐵男上任后，先是卡著不批項(xiàng)目，之后又突擊批項(xiàng)目。

　　常見的情景是，地方報(bào)上來(lái)的審批文件，劉鐵男習(xí)慣性地壓著，等著地方和企業(yè)前來(lái)匯報(bào)，再根據(jù)“所談的情況”，來(lái)決定審批進(jìn)度。

　　由于批準(zhǔn)哪個(gè)省、不批準(zhǔn)哪個(gè)省的項(xiàng)目本無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。不透明的審批機(jī)制之下，一些正常的建設(shè)項(xiàng)目也變成了大部分都得“登門匯報(bào)做工作”，或者需要有領(lǐng)導(dǎo)“打招呼”才可以進(jìn)行下去的機(jī)制。

　　“劉鐵男和他的‘自己人’對(duì)能源項(xiàng)目把持得非常緊，他不點(diǎn)頭的項(xiàng)目，即便是報(bào)批上去，也會(huì)被灰頭土臉地罵回來(lái)，或者干脆擱置。到后來(lái)大家都知道跑項(xiàng)目該找誰(shuí)。”一位熟悉項(xiàng)目運(yùn)作的人士說(shuō)，這審批方式等于倒逼著企業(yè)去磕頭送錢。

　　一位中化集團(tuán)的高層人士透露，該公司申請(qǐng)一個(gè)重大工程，劉鐵男壓著不批，要求其與一家名不見經(jīng)傳的民企合作。由于無(wú)此先例，該公司只得求助于更高層資源。

　　在火電建設(shè)項(xiàng)目的審批上，各省的審批情況差距極大。一些經(jīng)濟(jì)較差，又無(wú)特殊資源的省份被嚴(yán)格執(zhí)行火電站限批;而東北一些省由于有“特別”關(guān)系，能源局批準(zhǔn)的電建建設(shè)規(guī)模成倍超出預(yù)計(jì)，數(shù)年之內(nèi)火電嚴(yán)重過剩，亦造成了損失。

　　項(xiàng)目審批權(quán)的過于集中，以及在此基礎(chǔ)上滋生的種種亂象，讓業(yè)界頗為反感。前述接近國(guó)電貴州分公司人士介紹，在近期一次貴州省電力企業(yè)云集的調(diào)研性會(huì)議上，各大電力投資企業(yè)都提出，希望上層能按規(guī)劃批項(xiàng)目。“現(xiàn)在很多項(xiàng)目審批，完全不按規(guī)劃。貴州很多項(xiàng)目，部分投資企業(yè)繞過省發(fā)改委，直接去國(guó)家發(fā)改委運(yùn)作。”

　　這位人士認(rèn)為，國(guó)家能源局在張國(guó)寶時(shí)代，審批相對(duì)科學(xué)。比如，在2006年、2007年左右，申報(bào)項(xiàng)目需要填寫編好的標(biāo)準(zhǔn)表格，項(xiàng)目業(yè)主將相關(guān)參數(shù)填入后上交，國(guó)家能源局會(huì)組織專家進(jìn)行比選評(píng)優(yōu)，再根據(jù)總量需求、區(qū)域平衡等原則確定先后順序，從而避免了拍腦袋決策。“但這幾年，專家意見根本沒人聽。”這位人士說(shuō)，“業(yè)界都知道，項(xiàng)目批不批，都是‘一把手’說(shuō)了算。”

　　“發(fā)改委有很多權(quán)力并沒有法律授權(quán)，而是靠文件、行政慣例支撐。由于不是依法行政，發(fā)改委審批項(xiàng)目的隨意性就非常大，也帶來(lái)了尋租空間。”中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)公共政策研究部主任余暉對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者分析。他建議，對(duì)于行政審批程序應(yīng)予立法規(guī)范。

　　一位接近國(guó)家發(fā)改委的能源專家告訴《財(cái)經(jīng)》記者，劉鐵男擔(dān)任國(guó)家能源局局長(zhǎng)期間，對(duì)行業(yè)的規(guī)劃與發(fā)展研究不足，他工作的重心主要在項(xiàng)目審批之上，能源系統(tǒng)因此帶來(lái)的損失將陸續(xù)顯露。

　　2013年7月，中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)(下稱中電聯(lián))發(fā)布《上半年全國(guó)電力供需形勢(shì)分析預(yù)測(cè)報(bào)告》時(shí)呼吁，有關(guān)部門按照規(guī)劃及時(shí)核準(zhǔn)、開工西南水電基地的輸電外送通道;國(guó)家有關(guān)部門應(yīng)統(tǒng)籌考慮西南水電等可再生能源的開發(fā)及市場(chǎng)消納，防止水電大量“棄水”。

　　棄水是指水電站上游的來(lái)水未發(fā)電而直接流走，其中一種情況是河流來(lái)水量大于電站機(jī)組滿發(fā)所需的用水量，而電站的水庫(kù)容量不夠，為防止水漫大壩造成電站設(shè)備事故及確保大壩安全。這屬于“自然棄水”。

　　另一種情況“非自然棄水”卻較罕見：機(jī)組明明可以發(fā)電卻沒發(fā)電或少發(fā)電，讓水白白流走。“非自然棄水”說(shuō)明水利發(fā)電、電網(wǎng)或者市場(chǎng)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了重大問題。1997年，位于四川省西南部的二灘水電站發(fā)生的非自然棄水事件，引發(fā)了國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的高度關(guān)注，直接促成了上一輪電力體制改革的啟動(dòng)。

　　而從2012年開始水電集中的西南部四川、云南等省份再度出現(xiàn)嚴(yán)重“棄水”問題，且其規(guī)模數(shù)十倍于二灘水電站。根據(jù)中電聯(lián)的統(tǒng)計(jì)，今年汛期，云南省當(dāng)日最大棄水容量將達(dá)到700萬(wàn)千瓦。在汛期能夠滿負(fù)荷發(fā)電的情況下，相當(dāng)于每天浪費(fèi)約1.7億度電。其主因是未及時(shí)修建輸電通道，致使富余水電無(wú)法送出。

　　“水電站建設(shè)周期非常長(zhǎng)，一般來(lái)說(shuō)是有時(shí)間修建輸電通道的。”一位與劉鐵男熟悉的人士稱，云南省與南方電網(wǎng)公司對(duì)于輸電通道建設(shè)出現(xiàn)矛盾時(shí)，劉鐵男并沒有著手解決，也沒有將問題上報(bào)給決策層，而是將矛盾擱置到離任。

　　審批制之變

　　有“小國(guó)務(wù)院”之稱的國(guó)家發(fā)改委，司職宏觀調(diào)控，集“審批、核準(zhǔn)、審核重大建設(shè)項(xiàng)目”的權(quán)力于一身，素來(lái)是行政審批的“重鎮(zhèn)”。

　　1988年中央實(shí)施第一輪投資體制改革時(shí)，要求國(guó)家計(jì)委不再直接管理經(jīng)營(yíng)性固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。經(jīng)營(yíng)性投資由國(guó)家計(jì)委切塊給六大專業(yè)投資公司，由投資公司按計(jì)劃安排生產(chǎn)，自主經(jīng)營(yíng)。由于各部委的強(qiáng)烈反對(duì)改革流產(chǎn)。

　　1994年，國(guó)務(wù)院同意撤銷六大專業(yè)投資公司。政府投資再次回歸政府部門管理。

　　2004年，國(guó)務(wù)院再度實(shí)施國(guó)家投資體制改革方案。國(guó)家對(duì)企業(yè)投資不再審批是這個(gè)改革的一大進(jìn)步，但為了防止下放后造成的混亂，國(guó)家對(duì)重大的、限制類的固定資產(chǎn)投資實(shí)行了另一種更為簡(jiǎn)化的審批方式——核準(zhǔn)，其余非重大、非限制類項(xiàng)目實(shí)行備案。

　　此后，凡企業(yè)不使用政府性資金投資建設(shè)的項(xiàng)目，政府原則上不再審批，而是針對(duì)少數(shù)重大項(xiàng)目和限制類項(xiàng)目實(shí)行核準(zhǔn)制。企業(yè)投資建設(shè)實(shí)行核準(zhǔn)制的項(xiàng)目，僅須向政府提交“項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告”，而無(wú)需報(bào)批項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和開工報(bào)告。

　　在2008年的大部制改革方案中，國(guó)家發(fā)改委的改革目標(biāo)為：要減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項(xiàng)，集中精力抓好宏觀調(diào)控。

　　2009年3月，時(shí)任國(guó)家發(fā)改委副主任彭森透露，事關(guān)發(fā)改委放權(quán)的《政府核準(zhǔn)的企業(yè)投資項(xiàng)目目錄》(下稱《目錄》)正在抓緊修訂，政府核準(zhǔn)的企業(yè)投資項(xiàng)目可能會(huì)減少一半左右。這樣可以更好地落實(shí)企業(yè)投資決策自主權(quán)，增強(qiáng)企業(yè)投資的信心。

　　然而，由于4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的出現(xiàn)，放權(quán)的節(jié)奏隨之被打亂，隨著部分無(wú)序投資帶來(lái)的產(chǎn)能過?，F(xiàn)象的出現(xiàn)，審批權(quán)曾被一度收緊。直至現(xiàn)在，中央和地方政府使用的《目錄》仍是2004年由國(guó)家發(fā)改委編制的版本。

　　不完全統(tǒng)計(jì)，2002年至2012年，國(guó)務(wù)院分六批共取消了1992個(gè)行政審批項(xiàng)目，調(diào)整了439個(gè)行政審批項(xiàng)目;涉及國(guó)家發(fā)改委的，共取消52個(gè)，調(diào)整14個(gè)。

　　2013年啟動(dòng)的機(jī)構(gòu)改革，無(wú)疑是涉及項(xiàng)目最大，進(jìn)步最大的一項(xiàng)。然而，這項(xiàng)改革能否順利推進(jìn)，很多業(yè)內(nèi)人捏一把汗。

　　國(guó)家發(fā)改委自身能否削權(quán)，也決定了改革能否真正實(shí)施。“以往各輪審批制度改革，發(fā)改委都在明里暗里提反對(duì)意見，這次卻表態(tài)很堅(jiān)決。”一位國(guó)家發(fā)改委內(nèi)部人士認(rèn)為，這與劉鐵男的“典型案例”密切相關(guān)，“讓大家認(rèn)識(shí)到審批權(quán)過大，對(duì)部委對(duì)個(gè)人都不是好事。”

　　據(jù)了解，《目錄》的修訂繼2009年后已然再啟，該項(xiàng)工作正由國(guó)家發(fā)改委固定資產(chǎn)投資司牽頭進(jìn)行，至于何時(shí)能出臺(tái)尚無(wú)時(shí)間表。

　　作為介于市級(jí)政府與國(guó)家發(fā)改委之間的橋梁，貴州省發(fā)改委主任付京對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，建議審批權(quán)適度下放，給省級(jí)發(fā)改委更大的自主權(quán)，“比如，國(guó)家發(fā)改委可以按省級(jí)規(guī)劃的80%批，出了問題我負(fù)責(zé)。”

　　此外，國(guó)家發(fā)改委審批時(shí)應(yīng)考慮鄰近省際之間的資源組合，做好相關(guān)協(xié)調(diào)。有資源的地方應(yīng)該多給項(xiàng)目，以充分利用資源;而資源緊缺的地方應(yīng)發(fā)揮交通、人才、技術(shù)、市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)。“比如貴州現(xiàn)在火電多，可以給廣東;也可以與重慶合作，實(shí)現(xiàn)水電火電的冬夏互補(bǔ)。”付京感嘆說(shuō)，隨著新一屆國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于簡(jiǎn)政放權(quán)、職能轉(zhuǎn)變的重視，這些呼聲正在變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

　　對(duì)于投資審批類的項(xiàng)目，國(guó)家發(fā)改委已第一批取消、下放26項(xiàng)，第二批21項(xiàng)也正在下放中。他并不擔(dān)心權(quán)力下放會(huì)導(dǎo)致失控，“市一級(jí)政府可能會(huì)亂上項(xiàng)目，但省級(jí)規(guī)劃不會(huì)亂來(lái)。”

　　(文/財(cái)經(jīng)雜志)